FDA是一個(gè)常變常新的機(jī)構(gòu)。過(guò)去幾年是FDA的職責(zé)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)穩(wěn)定的階段；即便如此，F(xiàn)DA每年公布的組織結(jié)構(gòu)圖仍顯示出其總部一些辦公室的相互隸屬關(guān)系略有調(diào)整，其下設(shè)的實(shí)體中心內(nèi)部不時(shí)進(jìn)行一些機(jī)構(gòu)調(diào)整。例如，為了提高質(zhì)量、加快仿制藥審批，過(guò)去幾年里藥品審評(píng)研究中心（Centerfor Drug Evaluation and Research, CDER）內(nèi)部就進(jìn)行了一系列改革，重新調(diào)整了合規(guī)辦公室（Office of Compliance，OC），新設(shè)立了藥品質(zhì)量辦公室（Office ofPharmaceutical Quality，OPQ），將仿制藥辦公室（Office ofGeneric Drugs，OGD）升格為“超級(jí)辦公室”。這三個(gè)“超級(jí)辦公室”的調(diào)整，涉及上千FDA官員的崗位和職責(zé)調(diào)整，對(duì)業(yè)界影響不小。最近，F(xiàn)DA醞釀實(shí)施更大的改革以完善現(xiàn)場(chǎng)檢查體系，非常值得我們關(guān)注和研究。 1.監(jiān)管事務(wù)辦公室的改革 現(xiàn)場(chǎng)檢查是FDA對(duì)食品、藥品（包括生物制品）、醫(yī)療器械、獸藥和化妝品進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中都需要采取的、最重要的事中監(jiān)管措施。對(duì)藥品（包括生物制品）而言，監(jiān)管的技術(shù)能力主要體現(xiàn)在審評(píng)、檢查和檢驗(yàn)檢測(cè)3個(gè)方面；1938年（特別是1962年）以后，F(xiàn)DA得到法律授權(quán)，藥品必須經(jīng)過(guò)FDA的上市審評(píng)才能跨州流通，事前監(jiān)管措施越來(lái)越重要；即便如此，將檢驗(yàn)檢測(cè)與現(xiàn)場(chǎng)檢查緊密結(jié)合起來(lái)的事中監(jiān)管仍是FDA確保藥品質(zhì)量安全的重要措施。對(duì)食品等FDA并未得到更多事前監(jiān)管權(quán)力的品種而言，現(xiàn)場(chǎng)檢查的重要性更是毋庸置疑。 長(zhǎng)期以來(lái)，主導(dǎo)和執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)檢查工作的是FDA下設(shè)的監(jiān)管事務(wù)辦公室（Office of Regulatory Affairs，ORA）。這是FDA內(nèi)部人員數(shù)量最多的一個(gè)辦公室，超過(guò)5000人，負(fù)責(zé)食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品監(jiān)管所要求執(zhí)行的所有現(xiàn)場(chǎng)檢查工作。改革以前，ORA是按照區(qū)域設(shè)置進(jìn)行分級(jí)管理的。其中15%的人員在FDA總部工作，負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)檢查任務(wù)的分派、指導(dǎo)、法律法規(guī)修訂、檢查員培訓(xùn)、專家管理、現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果的匯總等，其他85%的人員分布在地方。ORA下設(shè)5個(gè)區(qū)域辦公室（Regional Offices），管理轄區(qū)內(nèi)的地方辦公室，承擔(dān)與地區(qū)辦公室相關(guān)的人員培訓(xùn)、專家管理、任務(wù)分派等工作；全美有20個(gè)地方辦公室、若干海外辦公室和百余個(gè)地方檢查站，直接負(fù)責(zé)轄區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)檢查工作。這種管理方式為FDA建立了覆蓋全美的監(jiān)管檢查體系。 但是，近年來(lái)FDA內(nèi)部對(duì)于這一現(xiàn)場(chǎng)檢查工作模式有很多反思。為了應(yīng)對(duì)科技創(chuàng)新和全球化所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，F(xiàn)DA需要更為有效的手段將事前、事中、事后監(jiān)管措施整合起來(lái)，以監(jiān)管這些技術(shù)越來(lái)越復(fù)雜、供應(yīng)鏈越來(lái)越復(fù)雜的產(chǎn)品。2013年9月，F(xiàn)DA內(nèi)部醞釀改革。2016年初，F(xiàn)DA的一些高級(jí)官員開(kāi)始談?wù)撨@項(xiàng)名為“ProgramAlignment”（監(jiān)管整合項(xiàng)目）的改革。最近，F(xiàn)DA各個(gè)產(chǎn)品中心都在制定計(jì)劃推進(jìn)ORA與各產(chǎn)品中心的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。 這一改革的核心目標(biāo)是深刻改變ORA與各產(chǎn)品中心的關(guān)系，按照品種重新調(diào)整ORA的合規(guī)檢查政策和執(zhí)法策略、重新組織人員工作安排、重新理順信息系統(tǒng)，甚至可能調(diào)整實(shí)驗(yàn)室設(shè)置等等。這一改革不僅會(huì)影響ORA的運(yùn)行，更將對(duì)FDA所有的內(nèi)設(shè)實(shí)體機(jī)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，使現(xiàn)場(chǎng)檢查與其他監(jiān)管工作結(jié)合得更為緊密。這一改革會(huì)使得ORA中的檢查員與各產(chǎn)品中心的關(guān)系更加密切，也會(huì)使得像CDER這樣的產(chǎn)品中心能夠?qū)?zhí)法決策產(chǎn)生更大的影響力。但是，這一改革是否會(huì)影響目前ORA的組織架構(gòu)，能否更好地實(shí)現(xiàn)人員調(diào)整，會(huì)不會(huì)產(chǎn)生更多的人員成本，會(huì)不會(huì)造成內(nèi)部協(xié)調(diào)的困難，會(huì)不會(huì)給聯(lián)邦和各州的食品安全監(jiān)管帶來(lái)更多協(xié)調(diào)成本，尚未可知。 2.CDER內(nèi)部與檢查有關(guān)的職能調(diào)整 CDER內(nèi)部在過(guò)去的2年里進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，重新調(diào)整了合規(guī)辦公室（OC），設(shè)置了藥品質(zhì)量辦公室（OPQ），特別是將與藥品現(xiàn)場(chǎng)檢查有關(guān)的職責(zé)細(xì)分到監(jiān)測(cè)與流行病辦公室（Office ofSurveillance and Epidemiology，OSE）、OC和OPQ三個(gè)辦公室。目前，藥品現(xiàn)場(chǎng)檢查分為三種情形： 一是常規(guī)檢查。由CDER/OSE辦公室根據(jù)所掌握的質(zhì)量數(shù)據(jù)模型制定檢查計(jì)劃，要求ORA執(zhí)行。ORA負(fù)責(zé)檢查，如果沒(méi)有發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，不需采取監(jiān)管措施，則由ORA審核決定；如果檢查發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況認(rèn)為需要采取行動(dòng)，則由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。 二是藥品批準(zhǔn)前的檢查。由CDER/OPQ辦公室根據(jù)申報(bào)資料審評(píng)情況提出要求，ORA執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。如果沒(méi)有發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，不需采取監(jiān)管措施，則將檢查結(jié)果提交CDER/OPQ辦公室審核；如果檢查發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況認(rèn)為需要采取行動(dòng)，則由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。 三是有因檢查。如果接到舉報(bào)、抽檢發(fā)現(xiàn)、市場(chǎng)反饋、嚴(yán)重不良事件報(bào)告、發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重GMP違規(guī)等情況下，CDER/OC辦公室會(huì)要求ORA開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查。不論檢查結(jié)果如何，都由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。 調(diào)整后的檢查流程看起來(lái)比較清晰，理論上這樣對(duì)安排也更有利于對(duì)某一類檢查情況進(jìn)行梳理分析并作出專業(yè)判斷。但是，調(diào)整后與ORA進(jìn)行銜接的CDER內(nèi)部辦公室明顯增多了，也有人對(duì)此頗有微詞，認(rèn)為會(huì)造成新的內(nèi)部扯皮和浪費(fèi)。最近，有仿制藥業(yè)內(nèi)專家就指出，一些仿制藥企業(yè)的申報(bào)陷入“合規(guī)黑洞”，接受檢查后遲遲難以得到結(jié)果，但卻不知道問(wèn)題出在哪里。 3.結(jié)語(yǔ) 改革如果讓各方都受益，就實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)，利益相關(guān)方自然有動(dòng)力推進(jìn)改革。有時(shí)候，改革也會(huì)觸碰內(nèi)部人的“奶酪”，則可能會(huì)帶來(lái)阻力。更多的時(shí)候，改革的初衷是美好的，但最終效果如何，并不是那么清晰可辨。內(nèi)部的改革和調(diào)整也是如此。所以，需要理性、需要爭(zhēng)論、需要妥協(xié)，更需要可以及時(shí)調(diào)整的靈活性。 來(lái)源：（作者：國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局綜合司邱瓊） 原文刊登于《國(guó)際藥品檢查動(dòng)態(tài)研究》第2卷第1期（總第4期），2017，P10